对经济适用房政策的思考

    一、我国经济适用住房政策的演变
    1994年随着《城镇经济适用住房建设管理办法》的出台，我国开始建立经济适用住房制度，政府设计该政策的初衷是为了解决城市低收入人群的住房困难，减少经济增长、房价飙升所带来的住房压力，缩小贫富差距，缓解社会矛盾。
   
    然而，十几年过去了，经济适用住房功劳簿的厚度逐渐被它暴露出的问题所掩盖，平民百姓风餐露宿排房号，经济适用房面积超大、装修豪华，开宝马车者入住经济适用房，而最需要经济适用住房的低收入人群却买不到经济适用住房。
   
    2004年建设部制定了《经济适用住房管理办法》，对经济适用住房的面积、价格、转让等问题做了详细规定。以上现象才在一定程度上得以控制，但是保障对象范围不明确、不公平、销售及退出机制不完善等问题仍然存在。
   
    2007年8月1日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，该意见规定：①新建廉租住房套型建筑面积控制在50平方米以内；②经济适用住房套型建筑面积控制在60平方米左右；③购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易；④“十一五”期末全国廉租住房制度保障范围覆盖低收入住房困难家庭；⑤城市新审批、新开工的住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上。
   
    随即，建设部联合其他六部门于2008年相应修订了《经济适用住房管理办法》（以下简称“新管理办法”）。新管理办法进一步充实完善了经济适用住房的面积、价格、转让等方面的规定，并加入了轮候制度和退出机制及对国家机关工作人员管理失职的责任追究，使我国经济适用住房政策相对空前完善。 
    
    二、经济适用住房取得的主要成效
    经济适用住房作为现阶段国家住房建设政策的重要组成部分，实际扩大了居民的住房供给，对调节房地产投资结构和启动市场有效需求、改善居民住房条件、缓解城市旧城改造和房屋拆迁矛盾、促进城郊结合等特殊区域的发展方面起到一定作用。同时，对低收入家庭住房问题的解决以及整个社会的稳定方面具有重要意义。
    三、现行经济适用住房政策实施中的问题
    （一）地方政府的执行态度和执行力度
    虽然国家从宏观层面提出了一系列经济适用住房建设和销售的指导性政策和法规，但是建设规模、价格、准购政策等具体标准均由地方政府确定，地方政府在经济适用住房供给政策方面起着主导作用。
   
    土地收益是地方政府财政收入的重要组成部分，2003年全国各大城市如广州、沈阳、南京和武汉的土地出让费占城市政府财政收入的比例分别为19.29％、15.9％、34.72％、11.52％，这一比例在较低等级城市及经济欠发达地区更高，部分城市甚至超过50％。然而，经济适用住房是惠及于民的“民心工程”，不能使政府获得用以弥补了地方政府财政缺口的大量的资金收益，使得政府在住房保障制度上更倾向于提供大量的商品房用地，虽然中央政府三令五申地要求地方加大经济适用住房的建设力度，而地方政府对此积极性不高，多将经济适用住房用地安排至城市远郊区，甚至已经有不少城市取消经济适用住房建设。
   
    另以形象工程为代表的庸俗政绩驱使着政府领导人，希望在任期内有突出的表现，希望城市面貌有较大的改善，也导致对居民住房保障漠不关心。迄今为止，我国并没将保障居民住房情况列入对地方政府及官员的政绩考察范围，相反某些地方政府及相关官员，在房价飞涨中追逐着GDP增长的额外激励。
   
    （二） 缺乏对销售对象的有效审查机制
    城市低收入住房困难家庭只是一个比较笼统的说法，尽管各地方政府根据辖区内的实际情况制定具体的购房收入标准，但由于我国的产权登记制度不健全，购房实名制和储蓄实名制度都未得到充分实行。我国居民家庭收入难以确定，特别对越来越多的自由职业者、私营企业主，收入的核定越来越困难，这造成了很多地方经济适用房的审批仅仅成为一道手续，发挥不了实际作用。这就为政策的执行留下了明显的漏洞，使具有价格优势的经济适用住房推向了社会大众，不少具有价格优势的经济适用住房落入了高收入阶层或特权阶层手中。
   
    （三）开发商追逐利润“暗箱”操控
    我国的经济适用住房主要由房地产开发商开发建设，而房地产企业追逐利润的动力是永恒的。尽管政府将经济适用住房的利润率限定在3％以内，但是，当这种限定与企业的利润预期不相符时，企业会采取各种方式以实现利润的最大化。例如，以经济适用住房的名义取得开发用地后，转换为普通商品房出售；改变原来的实施方案、降低质量和小区环境标准等，将真实利润隐蔽化；面向集团、中高收入者出售，加快资金周转；以支付“报酬”帮助不符合条件者购房等。更有甚者，部分地区的开发商与当地政府共同“暗箱”操作经济适用房市场，将经济适用房变为政府官员“县衙房”，百姓根本没得分，经济适用房成了地方官员的权利瓜分的盛宴。
   
    四、解决问题的相关建议
    完善我国经济适用住房制度，可以从以下几个方面着手:
    第一，将地方政府对居民住房保障工作纳入政绩考核范围。
    中央政府应制定与经济适用住房配套的政绩考核制度，规定地方政府每年审批的土地面积中经济适用住房所占的比重，及开发建设总商品房的面积占总开发建设面积的比重。当然，该项工作不能盲目进行，首先应由地方政府对本辖区内居民的居住情况进行调研后，再根据具体低收入人群居住需要状况进行建设，以免造成闲置浪费。
   
    同时，中央政府可根据各地方政府的经济适用住房的实施情况，给予经济适用住房需求较多的地方给予适当财政补贴或税务支持，以缓解地方政府的财政压力。
    第二，建立和完善全国联网的个人基本信用征集系统和完善的监督机制，为经济适用住房购买对象的界定提供依据。
    个人信用制度是界定经济适用住房购买对象的基本依据。个人信用制度的建立与健全对完善经济适用住房政策有十分重要的意义。建立健全个人信用制度，应先制定个人信用制度立法，为个人信用制度建设提供法律依据。鉴于我国的法律制定过程较长，可考虑先出台一些法规，在全国一些条件成熟的地方加以试行。各个区域性个人信用体系可以结合本地方的实际情况，制定地方性法规，建立本区域的个人信用管理体系，开展本区域个人信用管理活动。
   
    从国外建立个人信用机制的经验来看，建立个人信用机制需要金融、财政、工商、税务等多个部门相互协调和征集工作。在我国信用体系建设刚刚起步的情况下，各级政府相关部门应协调好立法、行政、司法和相关信用交易主体的关系，以加快个人信用数据源建设。也可由政府单独设立相关部门或中介机构专门负责信息整合工作，并不断更新，及时采集，升级系统。从表面看似乎这样会使政府建设经济适用住房投入的监督成本大大提高，但从长远考虑，建立个人信用机制除了有利带动政府其他相关工作顺利开展，更有利于带动其他产业的发展，因此，该项工作是“一劳永逸”的工作。
   
    第三，由非营利性的中介机构担任经济适用住房开发建设。
    政府作为经济的宏观调控者，担负着促进社会全面发展的职责，本应成为构建住房保障体系的主体。特别是我国人口众多、经济不发达，没有公共住房开发建设的政府行为，解决老百姓住房问题几乎是不可能的，但近几年我国一直在进行政企分开的改制工作，如大范围鼓励政府亲自建设亦有能滋生腐败，不利于廉政建设。而由开发商因为其自身的特殊及利益驱动由其建设的弊端较多，为此，我国可依法成立非营利性的独立机构，负责全部经济适用住房的建设、销售和管理工作，该机构的工作内容包括两个方面，一是依照当地政府下达的经济适用住房供应计划，按期、按质、按量的完成经济适用住房的供应;
    二是达到政府所确定的经济适用住房成本、价格控制目标，这样既可避免腐败现象的发生，也可保证经济适用房的质量，防止暗箱操作，更有利于经济适用住房政策贯彻落实。
    结语
    “居者有其屋”是我国住房保障的最终目标，这一目标的实现，对我国全面建设小康社会，构建和谐社会具有十分重要的意义。经济适用住房政策作为我国住房保障体系的重要组成部分，随着社会的发展其将更加公平、完善，真正实现
    “经济”、“适用”，让更多的中低收入者“居者有其屋”，从而实现安居乐业的美好愿望。
    （作者系德衡律师集团事务所执业律师）