公积金"试水"保障房建设引热议:谁动了我的公积金

       【名词解释】

       住房公积金：指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位及其在职职工缴存的长期住房储金。

       本期嘉宾

       复旦大学住房政策研究中心执行主任 　　陈杰

       上海易居房地产研究院综合研究部部长 　杨红旭

       中国价值指数首席研究员 　　　　　　　崔新生

       中国房地产信息集团分析师 　　　　　　薛建雄

       编者按：

       闲置住房公积金“试水”保障性住房建设已尘埃落定，但关于公积金能否向保障房建设开闸的争论却远未停息，公众早已被近年来频发的各类住房公积金大案刺痛了神经。

       日前，住房和城乡建设部、财政部、发改委、央行、审计署和银监会等六部委联合发布《关于试行住房公积金督察员制度的意见》，明确提出将由六部委聘任督察员，对28个利用住房公积金建保障性住房试点城市住房公积金决策、管理、运作、监管活动进行过程监督。

       支持保障房建设的出发点本无可厚非，但这个“合情合理”的动作一公开就遭质疑，可谓是一石激起千层浪，其原因何在？又该如何保障资金安全？

       现 状

       各地跃跃欲试

       尽管住建部、财政部和国家发改委等六部委直至8月27日才正式下发了《关于试行住房公积金督察员制度的意见》，但由于前期铺垫早已展开，各地对于公积金建设保障房项目充满“热情”。

       日前，媒体从北京市住建委了解到，北京市将有36个保障房项目试点使用住房公积金贷款建设，且每个项目都将独立设置贷款资金的监管账户，实行全程封闭管理。据悉，北京市试点投入的公积金金额为208.99亿元，其中，经适房项目占到了50%，公租房项目14个。北京市相关负责人表示，“公积金支持保障房贷款实行全程封闭管理，且必须以在建项目、房产或土地使用权进行足额抵押。同时，试点项目必须在《建筑工程施工许可证》等四证齐全后，才能发放贷款。”

       济南市用于保障房建设的公积金总额在10亿元左右。相关负责人对外表示，保障房项目申请公积金贷款将进行严格审核，并由政府从中进行担保，以保障公积金贷款的安全，“为了保证资金安全，提出公积金贷款申请的保障房建设单位，必须符合住建部制定的项目开工进度、手续齐全等标准”。

       唐山市则成了河北省第一个利用公积金建设保障性住房的试点城市。据悉，唐山市总共有5个项目成为试点，贷款金额13亿元，受惠人群据称将近3万人，其中，低收入住房困难家庭6593户。为控制风险，相关人士表示，13亿元贷款资金的贷款期限不超过3年，到期后，贷款本息必须全额收回。

       厦门市现阶段贷款额度最高可达4.6亿元，初步试点项目有两个。同时，无论是住房公积金贷款资金的发放、使用，还是还款等，均由厦门的相关部门全程进行监管。同时，一旦在贷款期间出现住房公积金流动资金的情况，厦门市政府就将负责协调解决，并在必要时提前收回保障性住房贷款，确保住房公积金安全正常运行。

       合理性

       “盘活”闲置公积金

       尽管有关部委姗姗来迟地给闲置公积金安全上了一把锁，但市场对此似乎并不“买账”——很多人不认同“私钱公用”的做法。不光如此，部分业内人士对监管事宜“也不太放心”。那么，该举措到底是否有其合理性，又存在何种隐忧？

       杨红旭：虽然存在“公钱私用”的争议，但国家此举可以理解。因为，就目前形势看，确实存在部分公积金的“闲置”问题。与其造成社会财富的浪费，还不如加以深度利用。因此，从这个角度说，拿公积金建保障性住房存在合理之处。

       隐忧主要在控制风险上，如何避免公积金挪用情况的发生、如何避免出现监管上的漏洞，需要国家相关部门进行仔细斟酌。此外，能否如相关部门所愿，在一定时间内回收保障性住房项目的收益，目前还不能完全打包票。

       陈杰：公积金用于保障房建设有合理性。毕竟，这是为了防止社会资源浪费现象的发生。但又存在不合理之处，主要在于，这项举措与目前有关公积金方面的管理条例和相关法律条文存在不符之处，很难从法律层面找到依据。这也就出现了目前大家所说的“私钱公用”问题。

       此外，可能出现的坏账及挪用公积金的现象，监管能否达到大家所期望的力度，尚存疑问。

       崔新生：公积金支持保障性住房应该说是一个好的尝试，这不仅可使闲置的住房公积金增加利息收入，同时又能缓解保障房的资金紧张问题。

       保障房与商品房因定价机制不同，所以风险也就不同。基于保障房是政府主导的、具有社会福利功能的项目，资金支持建设保障房的安全性问题不大。从国外的情况来看，保障房本身是赚钱的，对于贷款收回风险的担忧是大可不必的。

       不过，建设保障房本身没有风险，但在执行过程中可能出现的问题值得警惕。比如，出现挂空账、冒用的情况；一些城市出现挪用公积金投入基础设施建设而不能按期收回；也有地方公积金管理部门负责人贪污等问题发生。

       薛建雄：如果监管到位的话，公积金支持保障性住房没有风险。不过，住房公积金最本质的属性是“属于职工个人所有”。用公积金建保障房，不打招呼就挪用公民个人财产，有“私”钱“公”用的嫌疑。事实上，大多数人的公积金不仅仅只是用作房贷，也可用作装修贷，或者提取用作房租。而现在将这笔钱投入到保障房建设中，有不少人开始担忧可以支配个人福利的钱就会少了。

       效 果

       恐只是“杯水车薪”

       然而，该举措到底对保障房建设产生多大的作用，是否会真正推动保障性住房的建设？耐人寻味的是，国务院发展研究中心金融所副所长巴曙松日前撰文指出，保障性住房建设资金缺口并不大，只是由于建设保障性住房带来的地方土地出让金损失约有3000亿元左右。而这背后的真相到底是什么？

       崔新生：目前的保障房数量远远不够，但现在空置房数量同样没有摸清，需求缺口也是未知数，因而市场上究竟需要多少保障性住房还真是不好说。不过，可以明确的是，对于工程浩大的保障房项目建设工程来说，现有的公积金支持力度恐怕也只是“杯水车薪”。

       薛建雄：建设保障性住房的缺口实在太大。以上海为例，目前住宅保有量5亿平方米左右，如果建设1亿平方米的保障房，就需好几万亿元。不过，有了公积金贷款的支持，可以有力地推动保障房建设，而有了启动资金，未来就可以用发债等方式将资金滚动起来。

       杨红旭：对推进保障房建设肯定有帮助。首先，从资金支持上看，几千亿元的投入将加速保障房项目的建设进程；其次，地方政府的建设热情或许也将因此得到鼓舞。

       陈杰：对推进保障房建设能起到一定作用，但并不能完全指望公积金来解决保障性住房建设问题。真正推进保障房建设，还是需要地方政府切实的努力。

       质 疑

       督察员难承其重

       在部分业内人士看来，毋庸置疑，我国银行业在贷款环节的制度设计和监管比目前的公积金贷款要完善得多。但即使如此，也无法弥补银行贷款中的坏账和贷款环节中腐败现象的发生。进而假设，如果让公积金管理中心担负起贷款审批发放的重任，是否会较难避免乱象丛生局面的产生。而六部委聘任督察员，对28个利用住房公积金建保障性住房试点城市住房公积金决策、管理、运作、监管活动进行过程监督的消息，也难以让民众缓一口气。

       崔新生：六部委聘任督察员的目的显然是出于保证公积金安全考虑，但仅仅几个督查员恐怕难以杜绝风险存在，配套体系不够。

       公积金管理中心只是社会公众委托专门看管社会资产的机构，在公积金贷款的审批、监管环节，不具备相应的权利，相应的监管机构存在“空缺”。在后续的工作中，应该建立相对独立于地方部门的体系作为第三方监管机构参与到公积金运行当中去。此外，还应建立相关部委协调机制。同时，建立公积金决策、管理、运作信息公开机制，让广大缴纳人知道每一分钱是如何使用的，避免责任错位与风险失控。

       杨红旭：从国家六部委联手行动来看，国家在监管等方面肯定会下大功夫。但需要指出的是，相关部门或许还需要建立专门的风险机制或体系，并从更高层面对整个公积金体系加以管理及改善。

       陈杰：监管上的改进和提高自不必说。现在，需要一个衔接机制——解决公积金用于公租房建设中，投资周期长和在相对短期内的还款公积金贷款压力之间的问题。同时，在细节上明确收益和发放公积金的主体是谁，更加明确哪些项目符合放贷的标准。

       薛建雄：一旦公积金的口子一开，资金收回的过程中，就有可能出现将资金挪用到高速公路等其他项目上去。要杜绝这一现象的发生，必须要做到专款专用，公开透明。

      改 革

       机制改革待“突围”

       据官方统计，截至2008年末，全国住房公积金缴存总额超过2万亿元、余额超过1.2万亿元。因此，用如此巨额的公积金投入到长期缺乏资金的保障房建设中，看似确实比较合理。但也如部分专家所说，公积金投资并不能完全解决保障性住房问题。那么，怎样才能让公积金发挥更充足的作用，以既保证公积金资源的不浪费，又能保证公积金保持稳定的收益乃至进一步地增值？

       崔新生：目前公积金的情况可以说就是个“黑洞”。管理本身存在着缺陷，没有公示过，究竟存在多少，挪用情况如何都不得而知。另外，还存在公积金管理中心的归属问题。现行条例将各地的公积金管理中心定位于一个事业单位，但它却要行使着许多的金融机构行为。

       对于公积金的保值问题，可以用于债券，投资于实体经济，最重要的是要完善公积金的投资组合功能，分散风险，提高收益。

       薛建雄：各地住房公积金出现大量闲置资金，一定程度上反映了公积金提取和使用上的一些问题，比如使用门槛高、手续繁琐、贷款额度偏低，职工提取和贷款的数量偏少。当务之急是要大幅度降低公积金提取和贷款门槛，多开发公积金在使用时的多用途，提高资金使用效率。而对于保值问题，公积金应投资于建国家机场等安全性高的政府项目上。

       杨红旭：在防止资源浪费，并实现保值增值功能的问题上，首要考虑的还是风险控制问题。在此基础上，可以学习养老基金和社保基金，参与到资本市场或实体化投资提供公积金的收益能力。当然，这也需要国家相关部门在配套措施上的进一步完善。

       陈杰：保值、增值及防范社会资源浪费，这个想法很好，但存在操作难度——各个地区公积金数额的分配很不均匀。客观来说，公积金贷款支持保障房本身是很好的提议，这本身就能解决上述问题。但更重要的是，现在这方面的建设需要在全国层面进行操作才会产生更大的意义。

       他山之石

       保障房的海外经验

       试点公积金贷款建保障房的消息一出，有舆论拍手叫好，但也不乏有“拍板砖”者。事实上，不少国家和地区早已建立起住房保障体系，让我们来看看他们的住房资金是从何而来的呢？

       【瑞典】

       政府部门筹集资金

       瑞典把住房社会保障制度定位为一项长期国家发展战略，编制了十分完善的国家住房福利制度并坚决执行。

       政府出资建造大量合作房和出租房，专门面对中低收入阶层居民。造房资金主要由政府部门筹集，并对购房者提供长期贷款和优惠利率，对低收入者还给予补贴。政府同时建立专门抵押贷款机构，长期支持居民低利率购房。

       【美国】

       建立住宅金融体系

       美国建立一个较为完善的住宅金融体系，并采取灵活多样的金融工具为普通居民买房提供帮助。

       住宅金融体系中的信贷援助是美国住房政策的一大特色，分别建立由联邦全国抵押协会、政府全国抵押协会和联邦全国抵押公司以及多家私营抵押公司组成的二级房地产抵押贷款市场，从而吸引更多资金服务于购房者。

       对购买自用住房的低收入者实行减免税收政策（可免贷款利息税、所得税、减少财产税）；对于廉租房居住者，规定家庭收入的20％为租金的最高界限，其余给予补贴。住房补贴分两种：一是直接提供低租金公房，一是发放住房券；对普通低收入者，提供标准较低的只租不卖的住房。

       【新加坡】

       公积金和低息贷并重

       新加坡实行的是全保障住房制度，其中包括公积金制度和福利型低息贷款制度两种。40多年前新加坡就开始推行“居者有其屋”计划。对最低标准线以下的居民出租“公共组屋”；让中低收入者购买“公共组屋”；对收入一般的居民给以优惠价格和政策鼓励购买“公共组屋”；对高收入者则让其自行购买市场商品住房。

       政府同时确保两个“坚持”，坚持对“公共组屋”实施严厉的法律管理制度、坚持以“小户型”为主。

       【启示】

       住房保障重在政府作为

       从上述国家和地区实施的住房保障制度中可得到一些参考：

       首先，严格划分高中低收入居民档次进而“分而治之”。遵循市场经济规律，放弃对高收入阶层的服务，把他们完全交给市场。从中可获得高额土地出让金和税收，成为政府财政收入的重要来源。

       其次，强化廉租房制度并且加以细化。他们不设置二元结构的所谓过渡产品“经济适用房”，而是直接建立以廉租房为主的保障制度。在“居者有其屋”的口号下，根据不同收入层次居民的情况分别提供不同的服务。

       第三，政府成立住房保障性机构开展专职管理。住房保障专职机构制定相应的政策和措施，提供稳定的资金来源，并且免费或低价出让土地，为的是保障低收入居民的基本居住条件。

       第四，对保障性住房建立严格的准入、退出标准和制度。首先对城市中下收入居民进行经济普查，将各个收入阶层严格区分开来，确保保障对象的真实性和合理性。然后，建立保障性住房准入和退出标准并予以严格执行。同时还把城市流动人口纳入住房保障体系，向这批“外来务工者”提供廉租房。