宅基地使用权的历史沿革

农村宅基地是农民的安身立命之处，宅基地使用权是关系我国农村村民切身利益的一项重要制度。宅基地使用权既不同于人役权、地上权，也不同于建设用地使用权，体现了我国物权制度的本土化特征。新中国成立以来，宅基地使用权经历了深刻的历史沿革，对农村社会稳定起了保障作用。但是，随着我国城镇化和工业化的快速推进，农村人口大量进城，形成了宅基地使用权隐形流转、闲置浪费等问题，宅基地使用权弊端日益凸显，农民宅基地权益保护面临着严峻考验，研究和完善宅基地使用权制度具有非常重要的意义。

一、农村宅基地使用权概述

（一）农村宅基地使用权的概念

宅基地使用权制度是我国一项根本的土地制度，它关系到亿万农民的切身利益，它是保障农村居民根本生存权利的一项基本制度，然而究竟什么是宅基地使用权制度，学理上对宅基地使用权所作的定义，归纳起来主要有以下三种：

一是宅基地使用权是民事主体以宅基地为目的而对土地的使用权。此种定义中的权利主体是民事主体，包含了公民、法人和非法人组织，范围很广。客体包含了国有土地使用权和集体所有土地使用权。

二是宅基地使用权是指城镇或者农村居民在国家所有或者集体所有的土地上建造房屋，供作居住的权利。此种定义中的权利主体是城镇和农村居民，比第一种范围要窄。客体也包含了国有土地使用权和集体所有土地使用权。

三是宅基地使用权是指农村集体经济组织的成员依法享有的在农民集体所有的土地上建设住宅的权利。此种定义中的权利主体是农村村集体经济组织成员，客体仅指集体所有的土地。

根据我国《物权法》第152条规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”可以看出，《物权法》第152条对宅基地使用权的概念做出了较为全面的概括，权利的客体仅包含农村集体土地，权利的内容指在集体土地上建造住宅及附属设施并对其行使占有、使用的权利。但是，该条文对权利的主体是否局限于农村集体经济组织成员，并未作出明确规定。

综上所述，根据《物权法》的规定，可以将农村宅基地使用权定义为农村集体经济组织成员（村民）依法享有的，在集体所有的土地上建造、保有住宅及附属设施并对其行使占有、使用，排除他人干涉的权利。

（二）农村宅基地使用权的性质

关于农村宅基地使用权的性质，学者们虽有一定程度的争论但大多数学者都认为宅基地使用权在性质是上一种用益物权。但在坚持用益物权的前提下也是有一定的争议的。第一种观点认为，农村宅基地使用权是地上权，以杨立新为代表。“法律规定的宅基地使用权是指农村居民因建设住房而享有的地上权。”第二种观点认为农村宅基地使用权是基地使用权，以梁慧星为代表。“由于目前的国有土地使用权、宅基地使用权、乡镇企业建设用地使用权都是把他人土地作为基地来使用的。因而都可归基地使用权范围。”第三种观点认为，农村宅基地使用权是土地使用权，以王利明为代表。“农村宅基地使用权本质上属于土地使用权，宅基地使用权法律制度应该纳入土地使用权法律制度调整之中”。

笔者认为，农村宅基地使用权的权利属性符合对他人的物在一定范围内的占有、使用、收益和处分的他物权的特征，其根本性质是一种用益物权。但是农村宅基地使用权制度作为一种特殊的土地权利种类，它又是一种独特的用益物权，具有单独具有的物权属性，与土地承包经营权、建设用地使用权、地役权等处于并列地位。

（三）农村宅基地使用权的特征

1、权利主体的身份性。农村宅基地使用权具有保障性和福利性，农村宅基地使用权的主体只能是农村集体经济组织的成员，其他人不能成为宅基地使用权的主体。

2.权利客体的限定性。农村宅基地使用权的客体仅限于农村集体经济组织所有的土地，不包括国有土地。农村村民也仅能在其所在的集体组织取得宅基地使用权。

3.权利取得的无偿性。由于宅基地使用权制度设立的初衷是国家给农民的基本生活保障，因此目前我国农村普遍实行的是无偿取得和使用宅基地制度，村民只要符合法定条件就可以取得农村宅基地使用权，不需要支付费用。

4.使用期限的长期性。从现行的法律法规看，宅基地使用期限并没有明确的规定。学术界和实物界通常理解，宅基地的使用期限是长期的，宅基地使用权人可以长期地享有宅基地上建筑物或者其他设施的所有权和对宅基地的使用权。

5.权利行使的受限性。根据我国现行法律法规等的规定，宅基地只能用来构筑房屋以供居住，农村宅基地使用权不能单独转让、出租或抵押，只能随房屋的流转而流转，而且农村宅基地使用权不能转让给非本集体经济组织成员或城镇居民。

（四）农村宅基地使用权与相关权利辨析

1、农村宅基地使用权与人役权

人役权是为了特定人的利益利用他人所有之物的权利，即以他人之物供自己使用和收益的权利。罗马法历史上，人役权创立的目的在于解决那些家长亡故，缺乏劳动能力又无财产继承权人群的生活问题，使这些人生有所养，老有所养。人役权主要特征有：一是权利主体的特定性。罗马法上的受益人只能是与所有权人有特定关系的人，主要是那些因身份身份资格的限制而不能取得遗产继承权的人。二是人身性。人役权解决的是特殊群体生活的问题，这就决定了人役权的高度人身性，最长以权利人生命为限。三是无偿性。人役权是基于特定关系而产生的，大多发生在家族和亲属之间，一般是无偿的。

人役权具有身份性、无偿性等特点，使得其和农村宅基地使用权有一定的相似性，但在权利客体、权利存续时间、所有权基础等方面有重大区别：第一，权利客体不同。宅基地使用权的客体仅指农村集体经济组织所有的土地，但是人役权的客体不仅包括不动产，还包括动产。第二，权利存续期间不同。宅基地使用权人的使用期限是长期的，人役权具有期限性，因权利享有人死亡或期限届满而归于消灭。第三，所有权基础不同。人役权是以私人所有权为基础建构起来的，而宅基地使用权是以土地的集体所有为基础建构起来的，是公有制基础上的一种制度安排。

2、宅基地使用权与地上权

所谓地上权，是指以设置或保有建筑物和其他工作物为目的而使用他人土地的权利。地上权最大的特点是排除了土地所有人依附合原则取得建筑物所有权的可能性，使地上权人单独享有建筑物的所有权。虽然宅基地使用权在阻却土地吸附地上建筑物，调整土地所有人与土地利用人的利益冲突方面的功能与地上权类似，但是宅基地使用权与地上权存在着显著区别：第一，主体不同。宅基地使用权人仅限于农村集体经济组织成员，而地上仅的主体为一般主体，包括自然人和法人。第二，客体不同。宅基地使用权的客体是集体所有的土地，而地上权的客体是私人的土地。第三，权利内容不同。宅基地使用权的流转受到严格的限制，而地上权的转让和继承一般可以自由进行。第四，取得的方式不同。宅基地使用权的原始取得是依照法律规定的审批程序取得，一般是无偿的。而地上权往往基于合同而产生，一般是有偿的。第五，期限不同。宅基地使用权没有期限限制，而地上权有一定的期限限制，期限届满地上权消灭。

3、宅基地使用权与建设用地使用权的区别

建设用地使用权是指利用土地营造建筑物、构筑物和其他设施建设的权利。宅基地使用权与建设用地使用权都是我国用益物权，但是二者有着本质的区别：第一，主体不同。宅基地使用权的主体只能是农村集体经济组织成员，而建设用地使用权的主体基本没限制，可以是自然人和法人。第二，客体不同。宅基地使用权的客体只能是农村集体所有的土地，而建设用地使用权的客体可以是国有和集体所有的土地。第三，权利内容不同。宅基地使用权的转让、抵押、投资入股受到严格的限制，但建设用地使用权则可以转让、抵押及投资。第四，取得方式不同。宅基地使用权的取得主要是采取申请、审批的方式，一般无偿取得。而建设用地使用权则是通过出让或划拨的方式取得，出让方式必须交纳出让金。第五，期限不同。宅基地使用权没有期限限制，而建设用地使用权则有明确的期限，根据用途的不同对期限作出了不同的规定。

通过辨析，我们进一步厘清了宅基地使用权与其他相关权利的联系和区别，明晰了宅基地使用权的功能及属性，这对完善宅基地使用权有重要启发意义。

二、农村宅基地制度的历史沿革

宅基地使用权制度历经了一个相当长的过程，深入研究新中国成立后宅基地制度的沿革，分析不同时期的立法特点，同样对宅基地使用权制度的完善就有十分重要的意义。

(一)土地改革时期的宅基地使用权

新中国成立初期，国家经济和人民生活面临着严重困难，中共中央在总结各解放区土地改革经验的基础上，制定了《土地改革法》。该法规定：废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者有自由经营、买卖及出租其土地的权利。土改后农民对宅基地享有完全的所有权，农民可以买卖、出租、抵押及继承，农民根据法律的规定取得房地产权证书。

1954年《宪法》规定：国家依照法律保护农民的土地所有权。国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋及各种生活资料的所有权。国家依照法律保护公民的私有财产的继承权。此时，宅基地的性质是属于农民私人所有，农民有权流转。

（二）农村合作化时期的宅基地使用权

1、初级农业合作社时期

土地改革后，农民虽然取得了土地的所有权，但是由于分散经营的农户势单力薄，没有先进的生产技术，生产力比较低。于是，国家启动了全国性的农业合作化运动。初级农业合作社时期，农民的土地通过入股的形式交给合作社统一管理，合作社根据农民入社土地的数量、质量，结合农民提供的劳动数量、质量开展收入分配。这一时期，农民对土地、宅基地以及其他生产资料仍然享有完整的私人所有权。

2、高级农业合作社时期

1956年《高级农业生产合作社示范章程》规定:社员的土地转为合作社集体所有，取消土地报酬。社员原有的坟地和房屋地基不必入社。社员新修房屋需用的地基和无坟地的社员需用的坟地，由合作社统筹解决。由此可见，高级农业合作社时期，农地转为集体所有，但宅基地仍然属于农民所有，农民可以无偿取得农村宅基地使用权并长期使用。

（三）人民公社时期的宅基地使用权

高级农业合作社经过短暂的时间后，1958年便进入了人民公社化阶段，强制农民加入公社，原生产合作社的土地及生产资料收归公社所有，农村宅基地所有权从农民所有变成了集体所有，农民只享有宅基地的使用权。

1963年《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定：1、公社成员所拥有的宅基地，不管是否有建筑物，都应当属于集体所有，一律都不允许买卖和出租。但是公社成员依旧可以使用，生产队必须保护公社成员的使用权，不能随意变动。2、依附在宅基地上的物品，社员有处分的权利。当房子由社员卖出后，房主也相应地获得宅基地的使用权，但是宅基地的所有权仍然由生产队享有。3、社员需要建新房但又无宅基地时，社员主动向公社提出申请，然后由公社召开会议进行讨论是否同意，公社发布通知由生产队一并帮助解决，但严禁动用耕地，尽量利用闲散的土地。《通知》对宅基地使用权的内容、设立、流转等问题作了详细规定，形成了我国宅基地使用权制度的基本框架，确立了“地随房走”的流转规则。

（四）改革开放后的宅基地使用权

随着改革开发的深入，农民改善居住环境的需求日益强烈，宅基地无序扩张、农村无序发展现象严重。国家为加强对宅基地使用权的管理，先后出台了一系列法律法规。1982年《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”明确了宅基地的所有权属于集体，宅基地的使用权属于农民的格局。1986年《土地管理法》对宅基地所有权的主体、宅基地使用权的取得主体等作了进一步的详细规定。1998年修订的《土地管理法》取消了城镇非农业居民在农村住宅用地的规定，确立了宅基地使用权以“户”为单位的申请原则，规定了村民一户只能拥有一处宅基地。2007年《物权法》明确规定宅基地使用权是一种用益物权，但对完善宅基地使用权并未做出突破性规定。

在宅基地的流转方面，1981年国务院《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》规定：分配给社员的宅基地、自留地和承包的耕地，社员只有使用权，不准出租、买卖和擅自转让。1995年《担保法》规定: “耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得抵押。1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证“。2004年国务院《关于深化改革沿革土地管理的决定》再次强调：“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”2004年修订的《土地管理法》更是明确规定“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设“，限制了宅基地使用权的流转。

以上法律法规构筑了我国农村宅基地取得、归属及流转的基本规则，确立了农民享有宅基地使用权，享有宅基地上自建房屋所有权的产权结构。

三、现行农村宅基地使用权的困境

随着我国经济社会的不断发展，城镇化和工业化的快速推进，农村大量人口向城镇和发达地区转移，当前我国农村宅基地不可避免地产生了一些矛盾和问题，归纳起来主要有以下几个方面：

（一）司法审判备受考验

由于宅基地使用权立法的不完善，关于农村宅基地的法律规范少，立法较分散，效力层次低，法律规定间相互冲突。2007年《物权法》与农村宅基地使用权制度有关的法条仅4条，根本无法涵盖宅基地使用权的全部内容，直接导致人民法院在审理此类案件时无法可依。立法上的还存在冲突和漏洞，导致司法实践中法官理解和适用法律各异，造成宅基地使用权纠纷案件的同案不同判，影响司法审判的严肃性和权威性。

（二）隐形流转较为普遍

虽然我国法规政策禁止宅基地使用权对外流转，但由于经济利益驱动，多方需求旺盛，宅基地隐形交易日益活跃，宅基地流转较为普遍，这就导致现实和立法就出现了冲突、不协调。但是农村宅基地使用权暗地交易、隐形流转，严重扰乱了正常的土地市场交易秩序，土地权属较为混乱，宅基地矛盾纠纷不断激化。

（三）闲置浪费问题突出

近年来，随着我国工业化、城市化进程的不断推进，大量农民进城务工定居，但其留在农村的宅基地不能合法进入市场进行流转，也没有退出宅基地的激励机制，村集体组织又无权收回处置，使得许多农村出现“空心村”现象。从法规上看，虽然一户只能拥有一处符合标准的宅基地，但由于继承、买卖等原因导致农村宅基地“一户多宅”的现象产生。

（四）农房抵押与农村宅基地使用权抵押的冲突

党的十八届三中全会决定：保护农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。但是《物权法》和《担保法》等法律都有关于耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押的禁止性规定。由于我国农房是依附于宅基地使用权而建造的，这就形成了允许宅基地上农房抵押和禁止宅基地使用权抵押的尴尬局面。且农民住房是农民最后的生存依据，依照《民事诉讼法》第220条 “人民法院有权查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人应当履行义务部分的财产，但应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需品” 的规定，农房抵押权在实现时也存在着困难。

四、农村宅基地使用权的路径选择

（一）农村宅基地使用权的取得

1、取得的主体是否限于农村集体经济组织成员

农村宅基地使用权的取得分为原始取得和继受取得，继受取得又分为继承取得和受让取得。根据现行法律规定我国宅基地使用权的原始取得主体仅限于农村集体经济组织成员。如果继受取得的主体也仅限于农村集体经济组织成员的话，农村根本无法形成有效的宅基地流转市场，宅基地流转也失去了存在的价值。只有突破限制，将继受取得的主体扩大到城镇居民，制定法律允许城镇居民通过流转取得宅基地使用权，才能建立一个健康有效的宅基地流转市场。同时为了避免城镇居民炒卖宅基地，应当对城镇居民受让宅基地使用权的面积和数量加以控制。

2、宅基地使用权是否应当有偿取得

长期以来，对宅基地使用权如何取得问题一直存在争议。一些观点认为，农村宅基地具有明显的社会保障性，集体经济组织成员应当无偿取得。另一种观点认为，现在农村土地资源紧张，宅基地存在分配不均、批少占多的情况，建议宅基地实行有偿使用制度。笔者认为，农村集体经济组织成员的宅基地使用权仍然采取无偿使用制度，但是若其宅基地面积超过当地规定，需要缴纳超额使用费。城镇居民或者非本集体经济组织成员买受农村房屋使用宅基地的，可以认为其与房屋所在的集体建立了土地租赁关系，应向集体经济组织交纳宅基地有偿使用费或租赁费。

3、一户是否只能拥有一处宅基地

《土地管理法》第62条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，但实践中往往存在因继承、受赠等原因导致的“一户多宅”的现象，这就导致了规定和现实的冲突。笔者认为，《土地管理法》规定的“一户一宅”原则，只是就申请而言的，法律上不应当禁止公民通过继承等方式取得两处以上的宅基地使用权。因此建议将“一户只能拥有一处宅基地”改为“一户只能申请一处宅基地”。 

（二）农村宅基地使用权的流转

1、建立农村宅基地使用权的强制登记制度

农村宅基地使用权的流转需要以产权明晰为前提，笔者认为，应立法加强宅基地使用权的登记工作，建立统一的宅基地使用权强制登记制度，将宅基地登记发证等基础工作做实，明晰宅基地使用权的权利主体及其权属范围。同时做好变更登记和消灭登记的工作，消除农村宅基地使用权的流转障碍。

2、成立农村房屋与宅基地交易市场

为了实现农村房屋和宅基地使用权的合法流转，可以将农村建设用地包括农村宅基地集中起来建立土地交易市场。这些土地交易场所是实现宅基地使用权流转的专门场所，应在提供流转信息、形成流转价格、办理流转手续等方面发挥重要作用。

3、明确农村宅基地使用权的流转方式

一是买卖方式，农村集体经济组织的成员将宅基地上的住宅买卖后，房屋附着的宅基地使用权也一并转让。二是入股方式，指农民将宅基地使用权入股合作组织或企业，具有一定股份，能够分享宅基地使用权股金收益。三是抵押方式，这种方式有利于及时解决资金困难，扩大融资渠道，盘活农村经济发展。但是当债务人无法清偿债务时，如果抵押人有多套房屋的，对抵押财产可直接执行；如果抵押人只有一套房屋的，建议按照最高人民法院《关于人民法院执行设定抵押的房屋的规定》的相关规定，制定农村宅基地房屋执行的详细规定。四是出租方式。指宅基地使用权人通过与受让人签订宅基地使用权租赁合同，约定租期和费用，这是比较常见的一种流转方式。

4、建立农村宅基地使用权流转监管机制

为了防止宅基地使用权流转过程中的一些违法暗中交易，改变宅基地用途，或者受让土地不进行开发等现象发生，应建立农村宅基地使用权流转监管机制，将农村宅基地使用权流转控制在相关规划框架内，同时规范宅基地审批行为，强化违法违章建房的打击力度，保障农村宅基地使用权健康有序流转。

（三）建立宅基地有偿退出制度

要解决农村中一户多宅、宅基地闲置浪费的情况，就必须要建立宅基地有偿退出与收回制度。宅基地退出实行自愿和有偿原则，不得对宅基地进行强制退出，也不得在退出过程中克扣农民的补偿费用。国家与地方政府可以建立房屋补偿与宅基地补贴机制，鼓励农民退出宅基地。

（四）完善农村社会保障制度

鉴于农村宅基地使用权的社会保障制度具有福利性，一些专家反对宅基地使用权流转。所以建立农村社会保障制度既是社会公平的需要，也是农村宅基地使用权合法流转的必要前提。实践中，党的十八届三中全会通过的《决定》关于社会保障制度的描述，为城乡一体化的社会保障改革指明了方向，使我国社会保障建设进一步完善，宅基地的保障功能逐渐弱化，从而为宅基地使用权的自由流转夯实基础。