不动产登记艰难破题多人忧落地难 为房产税打基础

作者：吕斌 来源：《法人》 发布时间：2015/1/8 15:17:49 点击数：

导读:争论了多年的不动产登记条例，终于揭开了神秘的面纱。　　12月22日，国务院发布《不动产登记暂行条例》(下称《条例》)，《条例》将于2015年3月1日开始施行，届时，国内不动产信息可实现一定条件下的全国联网。　　按照…

争论了多年的不动产登记条例，终于揭开了神秘的面纱。

　　12月22日，国务院发布《不动产登记暂行条例》(下称《条例》)，《条例》将于2015年3月1日开始施行，届时，国内不动产信息可实现一定条件下的全国联网。

　　按照官方说法，建立不动产统一登记制度、整合不动产登记职责，是国务院机构改革和职能转变方案的重要内容，也是推进简政放权、逐步减少多头管理的重要举措。《条例》的出台，对于保护权利人合法财产权，提高政府治理效率和水平，尤其是方便企业、方便群众，具有重要意义。

　　但在外界看来，简政与服务便利仅是不动产登记制度的意义之一。一直以来，国内官员财产透明度广受诟病，而不动产作为财产的重要组成，一直被认为是直接有效的监督公务员财产状况的主要标准之一。加之此前频繁爆出的房叔、房姐事件，令不少人对《条例》在反腐、规范房地产市场等领域的作用充满期待。

　　此外，不少专家认为，房地产市场改革是项系统工程，不动产登记、房地产税征收等多个环节环环相扣。此次不动产登记制度的推行，将为下一步房地产税的征收打下基础。

　　在相当长的一段时间内，国内关于不动产登记制度的呼声此起彼伏，但政策落地却始终犹抱琵琶。如今，这姗姗来迟的一纸《条例》，或将开启中国住房信息改革乃至整个房地产市场改革的艰难一幕。

　　姗姗来迟的条例

　　尽管到明年3月才正式实施，但国内对不动产登记制度的呼吁却至少已经持续了7年。

　　2007年3月，《中华人民共和国物权法》(下称《物权法》)颁布，并于当年10月1日起实施。其中明确提出，将建立以个人住房信息联网为核心内容的“不动产统一登记制度”。在《物权法》出台之前，不动产登记制度迟迟未出的最大因素被归结为缺乏法律依据，而在《物权法》出台后，已经以法律的形式对其进行了明确。

　　不过，不动产登记制度依旧进展缓慢，甚至一度传出的“将于2014年年中出台”也最终爽约。

　　“不动产统一登记也好，房地产税的开征也好，大家都认为是技术问题，其实技术不是问题，问题是愿不愿意干。”房地产产品策略专家、金煌控股集团副总经理陈真诚在接受《法人》记者采访时表示，所谓的不动产统一登记，其基础就是原来的房地产信息联网，而这个话题议论了那么多年难以实行，很重要的一个原因是很多地区并不愿意联网。

　　陈真诚介绍说，现在每一个地区都有房地产备案，包括网上登记等措施，实现全国联网并不困难。而本届政府希望改变经济增长方式，规避之前的一些“调控老是调不准”等行业问题，加之反腐大势正如火如荼，在这一背景下，政府积极推动不动产统一登记制度，而制度一旦建立，效果将是立竿见影的。

　　“所以大背景是：技术不是问题，钱也不是问题，是政府想不想做的问题。”陈真诚说，不动产统一登记制度的推出，不仅对房地产信息联网意义重大，还延伸出许多积极之处。如农村集体土地的状况，在过去体制下一直未能摸清家底，这次也被放入到不动产登记范畴中。

　　还有一个背景是过去很多地区对土地财政依赖严重，这种模式显然无法持续下去，而不动产统一登记可为下一步房产税的开征打下基础，可为各级政府找到一个新的财政收入来源。

　　实际上，除集体土地之外，本次出台的《条例》还将海域、房屋、林木等定着物均列入不动产范畴。

　　在知名地产律师孟宪生看来，《条例》的出台，在于明确对私人物权的保护，且与之前的确权难、分散登记、多头管理相比，不动产统一登记制度在操作性、准确性、灵活性等方面，均有积极意义。

　　“原来很多老百姓不知道上哪去登记，也不知道怎么登记，导致一些权利保护的缺失。特别是在农村地区，过去农村很多物权就没有登记，比如房屋，只是发一个宅基地证，那么对于房屋的资产化等都会带来问题。而统一登记之后，对于财产权利的行使，好处比较大。”孟宪生告诉《法人》记者。

　　北京博智行商业地产研究院院长鲁炳全在接受《法人》记者采访时则认为，不动产统一登记不仅仅涉及个人财产的问题，还对财产持有人在未来纳入整个征信系统内具有重要意义。

　　“此外，还对目前存量的不动产数据库的建立起到推动作用，摸清底细之后，可对未来城市发展形成指导性的数据。”鲁炳全表示，相关政策之所以难以推行，存在技术因素和人为因素两大壁垒：一是需要接入统一的技术平台，这需要一定时间；二是大家的认知度和配合度问题，要想在短期内完成政策普及，还有一定难度。

　　鲁炳全据此认为，制度颁布以后，需要一个较长的缓冲期，不可能在短时间内一蹴而就，对一二线城市来说，多数信息平台及基础数据库比较完整，可能实施起来相对比较容易，而三四线城市则需要一个比较长的过程。

　　是否会迎来抛售潮？

　　此前，市场上一直流传“不动产统一登记制度出台将导致一些持有大量房产的业主大量抛售”的猜测。“抛售潮”一说，主要基于两大因素，一是不动产登记条例施行后可能将推行房地产税，而另一种则是近来轰轰烈烈的反腐败局势，大批官员手中持有的房屋将面临抛售。

　　目前，北京等一线城市的限购政策已经实行数年，目前的政策是北京户籍在京有两套房或非北京户籍在京有一套房，即为限购人群，而不动产统一登记之后，在国内任何一个城市拥有房产，都将合并计算。一些想在限购城市买房的人，将不得不卖掉部分房产以获取资格。

　　陈真诚认为，在不动产统一登记施行后面临被抛售的房产，主要有两种情况。

　　一种是一些“灰色”房源的房子，甚至一些级别不是很高的人都坐拥数十套房，不动产统一登记后这部分财产肯定没办法解释，鉴于目前反腐的背景，肯定会抛售。

　　第二种是投资和投机性的房产，这部分房产短期内不会抛售，后但一旦开征房地产税，将有相当部分抛售。

　　“不动产统一登记，加快房地产税立法进程，开征房地产税变得遥而可望，而房地产税开征后，短期内对房价肯定会有明显的冲击，但是冲击过后，市场会建立起一个新的平衡。”陈真诚在接受《法人》记者采访时说。

　　不过，并非所有观点都赞同“抛售”一说。多位受访的专家认为，房价的变化取决于供求关系以及宏观经济和通胀水平等综合因素。单一推行不动产统一登记对房价的影响十分有限。

　　此外，近年来关于房地产市场的各种传言此起彼伏，加之限购、限贷等地产调控举措不断出现，部分投资、投机客早已着手处理，而在很多地区尤其是一二线城市，“刚需”一直强劲，可以消化掉相当部分推向市场的房产。

　　“说‘抛售’稍微有一点危言耸听了，该抛的早就抛了，不用等到这个政策出来。抛售的趋势肯定是有的，但是这种抛售会不会引起市场恐慌？会不会对房价带来影响？我认为目前应该不会太明显。”鲁炳全告诉《法人》记者。

　　而孟宪生律师亦认为，若真的出现抛售，也是在房地产税真正实施之后才可能发生。

　　“房地产税开征后，第二套、第三套以后的房产以及高档别墅等，可能就需要纳税了，如果房屋闲置却要单独交一笔税，很多人就没有持有的意愿，会有部分房产被推向市场。但还不至于形成真正的‘抛售潮’。”孟宪生说。

　　房叔、房姐们的未来

　　外界之所以对《条例》有着极高的关注度，一方面是因为与自己生活息息相关，另一方面，近年来一轮接一轮的反腐败趋势，吊足了舆论的胃口。此前的一些腐败案例，涉及的房产数量可谓令人触目惊心，动辄数十套、数百套房产，已经是一些落马高管的“固定配备”。

　　而此次《条例》的出台，能在多大程度上遏制官员腐败，打击囤房、炒房等行为，成为外界的重要期待。

　　《条例》第二十三条规定，各级不动产登记机构登记的信息应当纳入统一的不动产登记信息管理基础平台，确保国家、省、市、县四级登记信息的实时共享。第二十五条则明确规定，国土资源、公安、民政、财政、税务、工商、金融、审计、统计等部门应当加强不动产登记有关信息互通共享。

　　各类监管机构对于不动产统一登记信息的共享权，也被认为是《条例》的亮点之一。

　　“《条例》的出台，对于反腐会有一定抑制作用，至少是一种威慑力量吧。”国家行政学院教授刘旭涛在接受《法人》记者采访时表示，部分腐败行为就是利用了信息的闭塞性和管理过程中的一些漏洞和缺陷。

　　但刘旭涛认为，反腐不是《条例》的全部意义，更重要的在于不动产信息管理角度的提升。目前的不动产信息管理，是个人不动产信息散落在各个部门，相互之间没有互联互通。而《条例》的实施，将在各个部门之间建立起一种不动产信息共享的渠道。

　　“这样也便于对不动产的有效管理。”刘旭涛说，不动产统一登记制度的推广肯定会遇到一些阻力，包括牵扯到一些利益问题及部门之间的衔接等，还有一部分的管理对象可能不愿意就不动产进行登记，而目前的《条例》并未进行强制性规定。

　　一个普遍的观点是，不动产统一登记之后，至少在官员不动产财产方面，监管部门可以在一定条件下得以掌握，能够使得集中在房地产市场的贪腐资产无所遁形。

　　不过按照《条例》目前的规定，外界期待的官员不动产公开查询、“草根反腐”等尚不切实际。《条例》第二十七条明确规定，权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供；有关国家机关可以依照法律、行政法规的规定查询、复制与调查处理事项有关的不动产登记资料。

　　按照上述规定，非权利人、利害关系人及相关国家机关，将不能查询不动产登记资料。此外，《条例》也未涉及“以人查房”及海外不动产信息。从这一角度来看，《条例》的反腐功效将打个折扣。

　　关于不动产信息的公开，“双轨制”是目前较为主流也较为科学的建议，即对于平头老百姓，由于涉及隐私，不动产信息是不能随意查询的；而对于吃公家饭的公务人员来说，其不动产信息应该公开、透明，接受外界监督，任何纳税人都应有权利进行查询。

　　目前，官员财产公开化改革在国内步履维艰，而反观很多国家乃至我国港澳等地区，官员不动产公开化、透明化机制早已十分成熟。此次不动产登记条例的实施，或可打开官员不动产公开的一个口子，在今后适当的时机，应予落地。

　　“现在对于公职人员，一些部门已经做了一定的规定，比如说处级以上领导干部，每年有收入和财产登记的制度，而且这个登记必须真实，否则在提拔过程中或者日常抽查、审计过程中发现弄虚作假，肯定会有责任追究的问题。”刘旭涛告诉《法人》记者，公职人员不动产等财产申报和保护公民的个人隐私两者并不矛盾。

　　《条例》出台只是第一步

　　在孟宪生律师看来，至少在《物权法》颁布之前，关于不动产登记，是多个部门来管理的，土地部门管理土地、林业部门管林木、海事部门管海域、建设及房管部门管住房，

　　“比如房屋和土地，多数都是以土地管理部门的名义发一本土地证，再以房管局或建委的名义发一本房产证，连发证机关都不一样，房子离了地肯定没有意义，但是分两个机关管。这是过去我们条款管理或者说部门立法形成的。”孟宪生认为。

　　而在分头管理的情况下，弊端也十分明显，首先是信息无法统一，其次权利冲突也不好解决。在不动产统一登记之后，这些问题初步得以解决。

　　但对于目前出台的《条例》，不少观点还是表达了失望，认为与之前的设想有较大差距。此外，跨部门领域的不动产统一登记，在当前体制下难免涉及部门利益等问题，如何让《条例》实施得更顺利、更为各界接受，避免出现政策落地难的局面，也是很多人担心的问题。

　　鲁炳全认为，从目前公布的《条例》来看，跟外界的期待确实有差别。其一体现在“以人查房”方面，因为涉及个人隐私权，物权和隐私权之间会有冲突，所以不涉及“以人查房”是从法律的平衡角度来考量；而海外不动产涉及国家之间的数据共享，应该是很难实现的。

　　鲁炳全表示，目前《条例》推出，是经过长时间的市场冲突和平衡，才制定出一种可以实施的或者性质上能够操作的方案，从国际惯例来看，还是存在一些有差距的地方。一方面源于国情，另一方面，我国在立法的条件和基础上也还有差距。

　　“但至少《条例》的实施，对于大多数人来说，对物权的确认和保护是有积极意义的，尤其是在未来对个人征信系统的完善很有帮助。”鲁炳全告诉《法人》记者，目前的政策实施并不以“以人查房”为目标，更多是为了对不动产进行动态化管理。

　　按照国土资源部政策法规司副司长魏莉华在新闻发布会上的解释，不动产登记之所以未规定强制实施，是因为不动产登记是服务于不动产交易，以保护不动产权利人的权利、维护不动产交易安全、提高不动产交易效率为目的的市场经济的基础性制度。换言之，不动产登记遵循自愿原则。

　　“法律只有被执行才有意义，现在《物权法》中已有相应的制度，《条例》颁布之后在执行程序上又做了相对细致的安排，我觉得从立法层面上基本上解决了，下一步就是执法监督的问题。”孟宪生认为，《条例》的执行，一方面靠各个执法部门的监督，另一方面靠权利人自己的努力，应加强《条例》的宣传力度，让每个权利人都知道自己哪些权利需要登记，如何去登记。

　　鲁炳全亦认为，目前的条例更多的的是一个框架性、原则性的规定，在未来，相关政策需要进一步细化，在实施过程中需根据各地区、各领域不同的情况制定不同的实施细则。

　　正当隐私需保护

　　在国内，个人隐私保护问题一直十分突出，尽管很多人希望通过《条例》的实施，推动官员财产公开化等目标，但就目前来看，实施环境尚未成熟。

　　受访的专家普遍认为，不动产统一登记虽然对个人物权确认及保护有益，但也存在个人信息泄露等风险。作为不动产登记信息管理部门，有义务为各权利人保护信息，杜绝隐私泄露甚至被恶意出卖等问题。

　　针对个人隐私保护，《条例》在第二十八条做出明确规定，查询不动产登记资料的单位、个人应当向不动产登记机构说明查询目的，不得将查询获得的不动产登记资料用于其他目的；未经权利人同意，不得泄露查询获得的不动产登记资料。

　　《条例》第三十二条还对泄密责任人的责任追究做出了明确，不动产登记机构、不动产登记信息共享单位及其工作人员，查询不动产登记资料的单位或者个人违反国家规定，泄露不动产登记资料、登记信息，或者利用不动产登记资料、登记信息进行不正当活动，给他人造成损害的，依法承担赔偿责任；对有关责任人员依法给予处分；有关责任人员构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　“不光是中国，国际上很多国家尤其是发达国家，对于信息登记包括强制性信息登记，均有严格的约定和保护。”鲁炳全向《法人》记者表示，设置不动产信息查询的严格条件，并非是为规避不当的清查，更多的是法律的进步，是对个人隐私保护的进步，也是国际惯例。

　　刘旭涛教授则认为，目前《条例》中关于隐私保护的条款确实存在让人“看不懂”的情况，不动产问题肯定是隐私问题，但对于“利害关系人”“权利人”的界定，不同人会有不同的理解，在实施中容易出现主观性判断。

　　而关于不动产信息公开“双轨制”问题，刘旭涛亦认为，同样存在界定标准的问题，什么样的官员需要公开财产状况？应在多大范围内公开？需要有法律层面的明确界定，否则制度将失去意义。

此外，对于信息登记来说，真实性是必要前提，但就目前的情况来看，从不动产信息的采集、录入，到查询、更新，都可能存在困难。

　　首先是信息的采集和查验工作量很大，不动产统一登记部门有无人力、物力保障登记工作的真实、高效，将是个不小的挑战，若出现出具虚假材料等情况时，查验工作更将面临很大困难。

　　其次，采集和查验完毕的信息需要实时更新，住房交易行为每天都在发生，经过登记的不动产信息是否发生了变化，变化后是否能第一时间确认并予以更新，对于不动产统一登记部门来说，也是不小的挑战。

　　再过短短三个月，考验《条例》实施的时候就将到来。但无论如何，进行不动产统一登记，对于规范房地产市场、加强房地产宏观调控的科学性有重要意义。而在不动产统一登记的大幕艰难开启之后，开征房地产税、官员财产阳光化等一系列后续改革，或将陆续开启，对于中国房地产市场来说，更大的挑战即将到来。