非住宅用地土地使用权能否续期难达共识

图为北京大学法学院教授、民法研究中心主任尹田。

□　本报记者　　朱宁宁

住宅建设用地使用权续期涉及百姓切身利益,社会关切度非常高。然而,如此重要的问题却仅在物权法第一百四十九条中简单提了一句:“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。”

这个问题,为何一直悬而未决?

北京大学法学院教授、民法研究中心主任尹田曾参与物权法起草。他回忆说,10多年前在物权法起草过程中,关于土地使用权续期问题曾被称为物权法十大疑难问题之一。其中,土地使用权到期后是否续期、续多久、如何缴费等问题在当时被提及最多。

非住宅用地该不该续期?

“应该说,当时在物权法的立法过程中,对于土地使用权届满后应当续期这一点,各方是很快就达成共识的,但是这种共识仅仅限于期限为70年的普通住宅用地。”尹田回忆说。

相比之下,对于其他的非住宅用地,主要是50年的工业用地和40年的商业用地等,该不该续期,一直无法达成共识。

尹田分析说,原因其实很简单,房屋的所有权是没有期限的,但是土地的使用权是有期限的。住宅用地涉及到千家万户的老百姓,根据私权保护原则,理应予以保护,肯定不应收回土地。“但是对于工业和商业用地来说,土地使用权届满之后怎么办,是不是会被收回,因为涉及的是投资者、经营者的利益,政府方面的态度当时还是比较强硬的。”

当时大部分学者的意见是,此事不能完全由政府来决定,否则会让投资者因为缺乏预见性而影响投资的积极性,因为不知道在期满之后究竟何去何从,设备更新、厂房修建这些还要不要继续做,该如何来继续安排经营活动成为问题。

“当时两边的利益发生冲突后,最后出现了一个妥协,即规定住宅用地的土地使用权到期后自动续期。工业商业用地则暂时回避,不予规定。”尹田说,“但我们始终认为,所有权的保护,不能仅限于消费性财产,也要保护投资者的利益。不光老百姓的房产需要保护,经营者的房产也需要保护。但当时因为涉及利益博弈,各有立场,达不成共识,也只能不提。”

续期期限如何确定?

续期不是问题,问题的关键是如何续期。

“虽然物权法最终规定了自动续期,但一开始草案并不是这么写的。”尹田说,当时物权法草案中曾规定要房屋的所有权人申请才能续期,但是后来发现,这个规定根本无法操作,用起来会很麻烦。“工业用地、商业用地的使用者都是商人,他们来申请问题不大,但是很多住宅小区中,是千家万户共同使用土地,让这些老百姓去申请,最大的问题就是,如果有的人申请,有的人不申请,那怎么处理?”

此外,据了解,物权法草案三审稿和四审稿中曾规定,自动续期后由国务院来确定具体如何收费。但这个规定在之后的六审稿中被删掉了,主要就是考虑到,如此重要的问题,争议又很大,不是国务院就能决定的,必须要由全国人大出台法律来规定。

尹田进一步分析说,国家的土地是有偿使用的,按道理,期满后应当缴费后才能继续使用。而出于让利于民的想法,主张不缴、免缴或者象征性缴费,这些看法都是有道理的,但是这就必然会形成一个社会福利。

“所有的‘免费午餐’最后还是国家埋单,用的还是大家的钱,那就涉及到社会福利平等分配的原则问题。所以不缴费或者少缴费的障碍就在于此。如果这是一种福利,最后的代价就要均摊,那就会产生社会福利分配不公平。”尹田说,因为每个人拥有的房屋面积不一样,房子大的,享受的福利就多；房子小的,福利就少；没有房的,甚至就没法享受这部分社会福利。“但恰恰房子小或者无房的人,才是社会的弱者,应该享受到更多的社会福利。”

值得一提的是,物权法出台过程中,还有一个问题也一直争议很大,那就是关于续期后出让金是不是要重新交的问题。最后,物权法也回避了。

事后,有学者主张,物权法虽然规避了相关问题,但既然第一百四十九条中规定了自动续期,就说明隐含了不再收费的立法目的。但对于这一说法,尹田并不认同。在他看来,这其实是误解。“这个问题其实一直是有争议的。我国最早的商品房出现在1992年之后,距离70年届满还有一段时间,现在问题最尖锐的其实是工业和商业用地上,这一批土地将很快面临到期如何续期的问题,相似的情况很快会大规模出现。”

立法还要搁置多久?

“这个问题不能再拖了。”尹田说,不能因为争议大就无限期搁置起来。

“民事法律制度背后,要有个成熟明确的经济政策。很多问题都不是简单的法律问题,而是需要有政策支撑。想从立法上解决土地使用权期满后的问题,首先要拿出一个明确的经济政策来,因为这不是法学家和立法者能决定的事情,社会保障、税收等都需要政策明确。在此基础上,立法者通过权利、义务、责任的方式确定下来。否则,财产的安全性始终得不到保障。”

此外,尹田认为,政策明确后一定还要形成法律上的规则,这样政策才会具有稳定性、长远性、可预期性。

“在土地使用权的续期和使用上,不能再出现政府滥用权力的恶果,否则会损害民事主体的合法利益。所以必须要予以重视,及时进行研究和确定。”尹田认为,不能有问题就往后拖,要让老百姓了解问题的真相,要增加社会福利分配的透明度。到底收费还是不收费,如果不及时加以明确,最后的结果就是导致老百姓对问题产生片面的认识,认为这是国家在剥削,这就不利于社会稳定。

但是,政策的确定绝非易事。据悉,民法典中的物权法编专家意见稿近日将出炉。“立法是一项有互动性的活动,一方面,政策的确定是我们立法的依据,同时,立法活动也可以推动政策的出台。”尹田说,3年之内,这个问题无论如何也要解决掉。