征地实施行为的可诉性问题探究

  土地征用行政诉讼中，有这样一种情形：原告不是针对上级政府的征地批准行为不服，也不是单独就被告的征地公告、补偿安置公告行为不服，而是对被告依据上级政府批准征地后的组织实施征地行为不服而提起诉讼，即我国土地管理法第五十四条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”中的“组织实施”征地行为不服而提起的诉讼。审判实践中，是应当将“组织实施”征地行为作为一个被诉行政行为进行审查，还是应将其根据不同的实施阶段所做出的具体行政行为（如征地公告、补偿安置公告、签订补偿安置协议等行为）分别进行立案审查，对此存在不同的认识。笔者赞成前一种意见，即将其作为一个被诉行政行为进行审查。理由如下：

  所谓“组织实施”征地行为其实质就是征地行为的全过程，从审判实践来看，原告不服的就是行政机关的征地实施行为，如果人为地将其分割为不同的阶段并对不同阶段的具体行政行为进行分别立案审查，必然造成诉讼的重复进行，增加诉讼成本，降低诉讼效率，不利于行政纠纷的彻底解决，也有违司法审查的初衷。从法理上来看，征地实施行为符合被诉具体行政行为的特征，具有可诉性。我国行政诉讼法第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”也就是说，行政审判中，只有具体行政行为才具有可诉性。本案被告的征收集体土地的具体实施行为，无疑符合具体行政行为的要件，首先，该征地实施行为所针对的是特定事项，特定对象，在特定范围内所做出的，且不能反复适用。其次，该征地实施行为也必将对涉案土地的原所有权人的权利义务产生影响，也会对与该征用土地相关的社会法律关系产生影响。

  但与其它被诉具体行政行为不同之处在于，征地实施行为并非单独的一个行为，而是由不同实施步骤组成的一个过程。如有个案例：省政府作出《城镇建设用地的批复》后，县政府据此开始实施征地行为，先是发布“征收土地方案公告”和“征地补偿安置方案公告”，后由县土地管理中心代表政府与原土地所有人签订《征收土地补偿协议》。原告所诉的征地实施行为，并非一个类似于“决定”之类的单一行为，而是由上述行为链接起来形成的一个综合行为，案中的征地实施过程，虽涉及县政府、国土资源局、土地管理中心等多个行政主体的行为，但都是征地实施行为的分支行为，县政府有权组织国土资源局等相关部门具体实施征地行为，将这些行为组合起来，便形成完整的征地实施行为。

  确定被诉行政行为是否属于具体行政行为，是启动行政诉讼程序的一个前提，因此，行政行为是否为具体行政行为必须是可以得到明确判断的。界定什么是具体行政行为是很困难的事。2000年实施的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》没有定义具体行政行为，只规定了抽象行政行为的两个特征：针对不特定的对象和能够反复适用。言下之意，除了符合抽象行政行为特征的行政行为外，便都是具体行政行为。因此，征地实施行为属于具体行政行为范畴，应当是可诉的。

  （作者单位：山东省淄博市中级人民法院）